好生活不仅需要舒适的房子，而且需要环境优美、设施完善、服务优质的高品质生活空间。如何打造好社区，让房子更有价值、生活更有保障，是当前社区建设的重要话题。本报特别邀请中国城市规划设计研究院城市设计研究分院院长陈振羽，分享好社区服务“好房子”、营造好生活的理念及路径。

基层治理“最后一公里”

中国建设报：社区的概念是什么？我国的社区经历了哪些发展历程？

陈振羽：在我看来，社区这一概念至少包含四个要素：一是地域；二是人口；三是要素之间有共同联系；四是有社会的互动，社区一定是和整个社会环境有互动的。

在我国，社区这一概念最初由民政部作为行政管理的重要概念提出，因此具有较强的行政属性。2000年，民政部对社区给出了具体定义，即社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。当前，城市社区的范围一般指经过社区体制改革和规模调整后的居民委员会辖区。社区既强调了以居住区为基础，满足居民日常生活需要的社会共同体的一面，又强调了行政上可操作的一面。因此，我国的社区概念既具备社会学概念，又有很强的空间概念，使得社区能具体化为一个行政管辖的概念，这是我国社区的一个重要特征。

习近平总书记多次在调研考察时提到社区是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里”。这一表述十分精辟，整个国家体系庞大复杂，但最终都要落实到人民群众身上。近年来，人民群众对社区服务的要求不断提高，从过去解决“有没有”的问题到现在更精准、更精细地满足老百姓的真正需求。

谈及我国社区的发展历程，最早可以追溯至井田制，人们将农田划分成单元，不仅管理空间资源，更重要的是管理社会成员。随着城市的出现，里坊制应运而生，这一制度相对封闭、边界清晰，对社会、人员和经济的管理都极为严格。到了宋代，经济繁荣，城市开放，里坊制逐渐转变为街区或街坊的概念，城市生活的重心转移到了街道边。从宋到明清，经济发展模式相对稳定，城市管理方式也基本在同一轨道上运行。新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以单位制为主的管理体制。随着住房商品化、市场化的推进，单位制逐渐被打破，人们购买商品房，搬进了相对混杂的小区。此时，社区成为管理这些新空间和新人群的重要力量。

中国建设报：好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设中，好社区的角色是什么？能为“好房子”建设提供哪些支撑？

陈振羽：好房子、好小区、好社区、好城区存在尺度差异，从房子到小区、社区再到城区，每个尺度的工作重心各不相同。“好房子”是基础目标，但仅有“好房子”是不够的，还需要好小区、好社区、好城区的支撑，它们相互关联、层层递进，共同构成了一个完整的规划建设思路。对于规划建设行业而言，这是一个重要的思路转变。规划人员过去往往从宏观战略入手，关注城市的发展战略、规模扩张等顶层问题。然而，随着城镇化发展进入中后期，城市工作的重点逐渐从规模扩张转向质量提升。这就要求我们更多地从居民身边的环境和个体需求出发，更加关注自下而上的工作，不断满足人民群众对居住环境品质的需求。

从数据上看，截至2023年年底，我国城镇人均住房建筑面积超过40平方米，这意味着在住房数量上已基本解决了“有没有”的问题，但“好不好”的问题依然突出。城镇化水平的提升也促使城市发展从粗放式扩张阶段向精细化提质增效阶段转变，不仅要关注房子的规模，更要注重居住环境品质的精细化提升，让居民的居住体验更好。这不仅是老百姓的期望，也是城市发展的必然规律。

“好房子”是人们居住的直接物质空间，好社区的要求更加全面，不仅要求房屋本身品质高，而且房屋所处的硬件环境和软件环境都要达到较高标准。硬件环境方面，除了小区内部的景观、道路、停车设施等，小区或社区边界之外的公共交通、医院、学校等公共服务设施也至关重要。好社区应该是开放的，能够让大家共享城市的公共设施。

软件环境同样不可忽视，社区管理包括物业管理和社区居委会的行政管理；经济环境也是其中一部分，例如老旧小区改造需要考虑市场化运作，通过经济手段为社区更新提供可持续的资金支持；社区文化和社会关系同样是好社区的重要组成部分，良好的社区文化和共识能够增强居民对社区的认同感和归属感，促进居民共同参与社区建设和管理。

完整社区让幸福再升级

中国建设报：请您谈谈完整社区的内涵、产生背景及完整社区与好社区之间的联系。

陈振羽：完整社区的概念最早由吴良镛院士提出。他在解释怎么去认识一个好的社区时讲到，社区规划建设出发点是居民切身利益，不仅包含住房问题，还涵盖服务、治安、卫生、教育以及内外交通、娱乐文化公园等多方面因素，既包含硬件也包含软件。在理论研究的基础上，福建厦门、辽宁沈阳等城市已率先开展相关探索，在环境改造、社会治理等方面形成了可复制、可推广的经验，这为在全国范围内推动完整社区建设奠定了基础。总体而言，完整社区的提出是对新时期好社区需求的直接回应。好社区是总体目标，完整社区是对这一需求的实践回应，其宗旨是建立集物质空间建设与社会空间建设于一体的完整社区价值体系，为国家社区建设工作提供系统性、整体性的理论和实践支撑。

建设完整社区时，应重点关注“一老一幼”群体，他们对出行距离、服务品类供给有明确且精细化的要求，因此应在居民，尤其是“一老一幼”群体适宜步行范围内建设完整的公共服务设施。包括综合性的社区服务设施、托幼设施、老年服务站、卫生服务站、便民商业设施等。最终建成“安全健康、设施完善、管理有序”的完整社区，为老百姓提供更优质的公共服务、更优美的生活环境和更完善的社会保障。可以看出，完整社区是建设好社区的重要方法和战略部署。

中国建设报：您认为完整社区建设应重点关注哪些方面？建成后应该满足群众的哪些日常需求？

陈振羽：这个问题我想可以用完整社区需要具备哪些标准来回答。目前完整社区的标准主要有6个方面：

一是社区管理机制健全。在保护人民群众生命财产安全方面，有社区管理的居住空间比无社区管理的效果更好。管理机制健全是社区品质可持续提升的重要保障，如此才能推动各项工作良性发展，避免推诿扯皮。

二是基本公共服务设施完善。尤其要关注“一老一小”的需求，在托幼方面，城市人口流动大，双职工家庭众多，孩子在进入幼儿园前的托幼问题亟待解决，托幼已成为完整社区建设的重要要求；在养老方面，我国老龄化问题日益凸显，棋牌室、小广场等简单设施已无法满足老年人的需求，社区需要引入真正专业的养老服务设施。

三是便民商业服务设施健全。完整社区应关注出行距离较短的人群，让他们在方便的地方获得商业服务。比如，菜市场应在老年人步行可达范围内，老年人有时候拖着小车坐公交、坐地铁去远处买菜很不方便。

四是市政配套基础设施完备。水、电、气、热、通信等市政配套基础设施虽然看不见，但十分重要。很多老旧小区在这些方面面临巨大挑战，如上下水问题、老旧燃气管道更换等，这不仅关乎使用舒适度，更涉及安全底线。

五是公共活动空间充足。原有的一些老旧小区建设时未充分考虑公共活动空间需求，如今在增加停车设施、绿地设施和公共活动空间等时，面临空间紧张的问题，如何利用有限城市空间综合解决空间需求是巨大挑战。

六是物业管理全覆盖。这是社区持续提升品质的重要要素，也是完整社区建设不可或缺的一环。物业服务与社区管理相结合，才能为社区未来的软环境提供基本支撑。

中国建设报：目前我国完整社区建设中有哪些实践经验和具体做法？

陈振羽：在推进完整社区建设过程中，最初是部分城市自主探索开展相关工作。2022年，住房城乡建设部联合民政部发布通知，开展完整社区建设试点工作；2023年，住房城乡建设部等部门发布《关于印发完整社区建设试点名单的通知》，在106个社区开展完整社区建设试点，这一举措将完整社区建设工作推向了更为公开、受众更广的平台。完整社区建设对全国住区品质提升起到了积极的带动作用。

实践过程中探索出的一些技术和理念方面的创新观点，对于未来持续推进和完善完整社区建设工作具有重要意义。

一是完整社区规模划定，以人的尺度、服务尺度并结合数据整理来划定完整社区单元规模。通过研究人的出行尺度，结合大数据调研，以老年人和儿童的步行能力为半径，运用数字化技术，对全国大中小城市社区基本规模分布、公共服务设施配建情况进行了全面的前期研究。最终确定完整社区基本规模以步行5~10分钟为宜，步行距离在300~500米，常住人口控制在1万人以下。划定规模的核心目的并非为了明确边界，而是引导社区在更合理的尺度上配套设施、提供服务。因此，各地开展完整社区建设时，应充分考虑本地实际情况，因地制宜，相对灵活地划定工作范围。

二是标准制定。我国居住区建设有《城市居住区规划设计规范》这一普及度较高的标准，完整社区建设标准是在此基础上的细化。鉴于新旧社区存在明显差异，当前完整社区工作的主要对象为老旧社区，工作人员结合老旧社区改造工作的线下实地调研情况以及全国范围内发放的大量线上问卷，深入了解不同年龄段的居民对社区配套服务设施设计的诉求。同时，依据既有政策文件、法律法规、相关标准以及国家统计数据等，从现有规范标准中精心选取适合当前完整社区建设的内容和指标，形成建设标准。

三是指南编制。住房城乡建设部在总结厦门、沈阳等地创新实践的基础上，制定了完整社区建设指南，其中包括完整社区的基本内涵、建设要求、相关工作指引以及大量典型案例，以图文并茂的方式呈现，鼓励基层工作人员和居民阅读，从而了解完整社区的建设方式。

中国建设报：在您看来，如何通过改造将老旧小区变成完整社区，有哪些可实施的方法？还有哪些需要解决的难题？

陈振羽：我们一直坚持老旧小区改造和完整社区建设统筹推进。住房城乡建设部和民政部联合印发的《关于开展完整社区建设试点工作的通知》中提到，结合城镇老旧小区、老旧街区、城中村改造等工作，统筹推动完整社区建设试点；统筹若干个完整社区构建活力街区，配建中小学、养老院、社区医院等设施，与15分钟生活圈相衔接，为居民提供更加完善的公共服务等。

就具体的实施方法而言，一是与国家的居住环境改善工作，如城镇老旧小区、老旧街区以及城中村改造工作相结合。二是要统筹若干个完整社区构建活力街区。单独的小区或社区往往难以完成所有事情，尤其是老旧小区空间有限，因此我们希望能够推动若干个完整社区打开围墙和边界，实现资源共享和联动。

完整社区建设工作也面临一些挑战。老旧小区存在市政管线老化、无障碍设施缺少等问题，邻里关系的淡漠也影响了社区共识的形成和社区文化的塑造。这些问题需要全社会共同面对和解决。首先，部门间的沟通和协作很重要。完整社区建设涉及面广，需要多个部门共同开展。然而，当前各部门间的政策和数据共享存在一定障碍，因此需要加强部门间的沟通和协作，共同推动完整社区建设。

其次，地区发展不均衡是一大挑战。在一些经济发达的大城市或沿海城市，完整社区的建设成效可能更为显著，而对于北方城市或一些边远地区来说，难度会大一些。因此需要根据不同地区的实际情况，制定相应的政策和措施。除了地域层面的挑战外，工作方法也有待改进。对于先天不足的社区，需要在基本工作单元的划分等方面进行深入研究，也需要积极探索新的技术方法和制度方法来解决问题。

最后，公众参与层面也值得关注。由于社会共识的差异和家庭结构的多样性，在开展社区工作时确实会遇到很多困难。因此要通过技术工作和社区工作来凝聚共识，让社区的每一项工作都能符合居民的愿望和需求，形成一系列行之有效的模式和路径。

持续提升社区治理效能

中国建设报：在您看来，强化社区治理的重要性何在？

陈振羽：之前讨论了很多关于硬件设施和物质空间建设的内容，社区治理是让这些空间充满活力、真正发挥效用的关键要素。

社区治理是我们国家整个治理体系中的“最后一公里”。我曾用一副对联来形容社区工作，这副对联原本挂在一家理发店门口，内容是“虽然毫末技艺，却是顶上功夫”。社区工作就是这样，虽然处理的都是一些琐碎的事情，但它直接关系到居民的幸福指数。“顶上功夫”不仅指基层工作，也可以理解为治理理念方面的顶层设计。在制定宏观政策时，必须考虑到基层的事情，这样才能构建完善的治理体系。社区治理是一个过程，包含多个要素，是整个社会治理理论、国家治理理论在社区领域的实际应用。社区治理具有多元化主体的特征，目标在不断变化，因为老百姓的需求每天都在变化。因此，社区治理是一个多维度、上下互动的过程。

我国在2017年明确提出了“社区治理”这个概念。2017年6月，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》发布，这是新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件。这个文件明确了当前和今后一个时期社区治理的战略重点、主攻方向、推进策略等，为我们在新的发展形势下开创城乡社区治理新局面提供了根本遵循。文件提出了两步走的总体要求：第一步是到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，城乡社区治理体制更加完善，城乡社区治理能力显著提升，城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障。第二步是再过5到10年，也就是2025年到2030年，城乡社区治理体制更加成熟定型，城乡社区治理能力更为精准全面，为夯实党的执政根基、巩固基层政权提供有力支撑，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

为精准全面地提升社区治理能力，意见提出了6个方面的能力建设要求，包括增强社区居民参与能力、提高社区服务供给能力、强化社区文化引领能力、增强社区依法办事能力、提升社区矛盾预防化解能力、增强社区信息化应用能力。同时也提出了补齐城乡社区治理短板的目标，包括改善社区人居环境、加快社区综合服务设施建设、优化社区资源配置、推进社区减负增效和改进社区物业服务管理等。

可以看到，这个意见对社区治理的要求已经非常明确。社区治理不仅对物质空间建设、服务水平提升、社区环境品质提升有直接意义，还能增加居民的幸福感。

中国建设报：您认为未来社区治理有哪些具体工作可以做？

陈振羽：我觉得可以从以下几个方面出发，进一步推动社区治理走向更高水平。

第一，要进一步“接天线”，构建多部门协同的治理机制。希望相关部门在制定政策时加强协调，明确各方的责权分工，突破以往重建设、轻管理、难更新的局限，从顶层设计上为完整社区的建设提供更加完善的制度保障。

第二，要进一步“接地气”，探索多元主体参与的建设路径。纳入更多在地主体，因地制宜，形成市县主导、街区落实、专项部门协同、社会单位参与、社区居民共同缔造的多元主体参与的工作平台。

第三，治理层面要更“有人情”。要提升基层精准化和精细化的服务水平，把人民群众的真实需求放在第一位。完整社区建设首先要做到体检先行，摸清底数，形成台账，明确方向，从而找到居民最迫切的问题并优先解决。同时，提升为居民提供服务的人的精准化和精细化水平，比如推动责任规划师制度建设，让责任规划师成为社区工作者的一部分，填补街镇层面缺乏高水平规划设计人才的空白。此外，还可以利用高校资源，建立高校合伙人制度，为社区治理出谋划策。